Язык. Культура. Общество. Сборник научных трудов. ISSN 2219-4266


ГЛАВНАЯ СТРАНИЦА       О СБОРНИКЕ             РЕДКОЛЛЕГИЯ                 АВТОРАМ                       АРХИВ                       РЕСУРСЫ                     КОНТАКТЫ          

Материалы II Международной научной конференции «Межкультурная коммуникация в современном обществе».
Саранск, 26.09.-31.10.2011 г.
(Язык. Культура. Общество. Выпуск 3. 2011 г.)


ПРИМЕНЕНИЕ ФОРМУЛЫ БАРНЕТТА ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ ОБЪЕМА ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕВОЛЮЦИОННЫХ РЕГИОНОВ ВЕЛИКОБРИТАНИИ


А. В. Пузаков

Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева (г. Саранск)



В данной работе исследуется механизм, используемый министерством финансов Великобритании для автоматического регулирования объемов финансирования общественно-государственных расходов Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, получивший название «формула Барнетта».


В последнее десятилетие особое внимание британские политики и общественность уделяют практике распределения финансирования регионов Великобритании, осуществляемого министерством финансов в соответствии с так называемой «формулой Барнетта». Основной причиной пристального внимания к ней является мнение многих политиков и исследователей о несправедливости ее механизма [1, С. 157].

Формула Барнетта (Barnett formula) – механизм, используемый министерством финансов (Казначейством) Великобритании для автоматического регулирования объемов финансирования общественно-государственных расходов деволюционных регионов (административно-политических частей Великобритании, в которых в рамках процесса деволюции были созданы автономные институты власти) - Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, при изменении объемов финансирования государственных услуг в Англии, в Англии и Уэльсе, либо на всей территории Великобритании.

Формула Барнетта получила свое название в честь бывшего главного секретаря Казначейства – Джоэла Барнетта. Ранее она использовалась, чтобы определять объемы финансирования расходов трех территориальных министерств (Министерства по делам Шотландии (Scottish Office), Министерства по делам Уэльса (Welsh Office) и Министерства по делам Северной Ирландии (Northern Ireland Office), а с началом процесса деволюции определяет изменения ассигнованной части бюджета Парламента Шотландии, Национальной Ассамблеи Уэльса и Ассамблеи Северной Ирландии [3].

Формула Барнетта не определяет общий размер бюджетов, но отражает изменения в финансировании программ, проводимых в Англии, и направлена на эквивалентное изменение бюджетов органов управления деволюционных регионов, рассчитываемое в зависимости от численности населения.

Эта формула появилась до начала процесса деволюции и функционирует с 1970-х гг. С началом деволюции по ней распределяется не ограниченная условиями блочная субсидия для всех органов управления регионов, участвующих в процессе деволюции, что дает им возможность самостоятельно принимать решения о том, как финансировать осуществление переданных полномочий [5].

Хотя формула Барнетта официально не зафиксирована в законе, она определяет изменения в финансировании органов управления деволюционными регионами, но не определяет предельные расходы министерств в абсолютном выражении. Когда правительство Великобритании пересматривает свои планы расходов, изменения в распределении финансирования органов управления деволюционными регионами определяются изменениями в запланированных расходах по сопоставимым услугам в министерствах правительства Великобритании. На практике изменения рассчитываются в соответствии с формулой Барнетта, основанной на численности населения. Таким образом, формула Барнетта подразумевает, что распределение средств зависит от уровня прошлого года плюс или минус доля, рассчитанная исходя из изменения финансирования Англии правительством Великобритании, с учетом численности населения [2].

В «Положении о политике финансирования» 2010 г. говорится, что блочные субсидии (или ассигнованные бюджеты) входят в состав предельных расходов министерств. Изменения в этих бюджетах в основном определяются по формуле Барнетта. Это устраняет необходимость напрямую согласовывать распределение финансирования министрами Казначейства с министрами деволюционных регионов. Изменения в распределении финансирования каждого деволюционного региона зависят от объема изменений запланированных расходов в министерствах правительства Великобритании, степени того, насколько соответствующая программа Великобритании сопоставима с работами, проводимыми каждой из деволюционных регионов и доли населения каждой территории. Распределение общественно-государственных расходов на работы, контролируемые органами управления деволюционных регионов, осуществляется этими органами [4].

Несмотря на политические изменения в Великобритании и постоянную критику, формулу продолжают использовать. Возникает все больше споров по поводу будущего финансирования органов управления, созданных в процессе деволюции, а также отмечается все больше скептицизма по поводу справедливости формулы Барнетта, степень которого усиливается при любом ухудшении состояния государственных финансов [6].

Приверженность правительства Великобритании формуле Барнетта зафиксирована в «Положении о политике финансирования» 2010 г. В частности, отмечается, что в тех случаях, когда правительство Великобритании пересматривает планы расходов, изменения в распределении финансирования в рамках предельных расходов органов управления деволюционных регионов определяются путем применения формулы Барнетта, основанной на численности населения, к изменениям запланированных расходов по сопоставимым государственным работам и услугам в министерствах правительства Великобритании. В «белых книгах» по деволюции также отмечалась приверженность правительства сохранить существующую формулу и сложившийся порядок [4].

Сама по себе формула Барнетта формирует цифровое значение увеличения финансирования за один год. Формула определяет количество дополнительных изменений в расходах деволюционных регионов. Она применяется к пределам, а не к основной части расходов. К тому же, не ко всем типам расходов. В частности такие крупные статьи расходов, как платежи по соцобеспечению, не затрагиваются действием формулы. Формула применяется к блочным субсидиям Шотландии и Уэльса, которые покрывают большую часть расходов этих регионов. Формула используется при определении величины субсидии, которую затем соответствующие органы управления могут распределять по своему усмотрению. Тем не менее, так как большая часть общественно-государственных расходов постоянна или определяется имеющимся спросом, то на практике такая свобода является довольно ограниченной.

Общественно-государственные расходы сейчас определяются в рамках «Комплексного обзора расходов» (Comprehensive Spending Review), проводимого раз в два года. Этот документ определяет планы расходов министерств на три года вперед. Начальный уровень субсидий определяется министерством финансов в соответствии с правилами, общими для всех министерств. В прошлом часто учитывался и процент увеличения расходов, по сравнению с предыдущим годом. В том случае, если есть изменения в планах относительно программ в Англии, которые являются «сопоставимыми» с шотландскими и уэльскими, фиксированная доля прибавляется или вычитается (в случае сокращения) из субсидии. Степень, до которой обязанности деволюционных ассамблей «отражают» обязанности органов управления в Англии, также играет роль при изменении субсидий. В тех случаях, когда расходы центрального правительства осуществляются от имени всех территорий, фактор сопоставимости соответственно ниже, чем когда большей частью расходов распоряжаются на национальном уровне (например, расходы на образование) [3].

Под сопоставимостью подразумевается степень, в которой услуги, предоставляемые министерствами правительства Великобритании соответствуют услугам, заложенным в бюджет органов управления деволюционных регионов. Так, процент сопоставимости для органов управления Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в сфере образования составляет 100%, а, например, в сфере труда и пенсионного обеспечения – 0% для Шотландии и Уэльса, но 100% для Северной Ирландии.

Изменения в распределении финансирования общественно-государственных расходов для каждой из деволюционных территорий определяют три фактора:

1. величина изменений запланированных расходов в министерствах правительства Великобритании;

2. степень сопоставимости соответствующих министерских программ Великобритании и работ, осуществляемых органами управления деволюционных регионов;

3. доля населения каждого региона относительно численности населения Англии, Англии и Уэльса или Великобритании (в зависимости от конкретного случая).

Используемые данные о долях населения ежегодно предоставляются Службой национальной статистики и отражают сферу действия соответствующей министерской программы Великобритании. В подавляющем большинстве случаев эти программы затрагивают только Англию, и поэтому применяется доля населения относительно численности населения Англии. Тем не менее, если министерские программы затрагивают Англию и Уэльс, как, например, в случае с министерством внутренних дел, доля населения рассчитывается относительно численности населения Англии и Уэльса.

Наличие информации о процентном выражении сопоставимости, долях населения и изменениях в министерских программах Великобритании призвано показать, что органы управления деволюционных регионов могут следить за тем, чтобы все расчеты по формуле Барнетта производились надлежащим образом, т. е. правительство стремится опровергнуть обвинения в непрозрачности механизма действия формулы.

В «Положении о политике финансирования» 2010 г. описаны изменения в бюджете Исполнительного совета Северной Ирландии, определяемом по формуле Барнетта, отражающие тот факт, что согласно Параграфу 99 «Акта о налоге на добавленную стоимость» 1994 г., любой НДС, оплаченный Исполнительным советом Северной Ирландии, в отличие от остальных министерств Великобритании, возмещается таможенным и акцизным управлением Великобритании. Поэтому в формулу Барнетта вносятся изменения о снижении финансировании Северной Ирландии на 2,5% [4].

Следует подчеркнуть, что формула не применяется автоматически к изменениям, произошедшим в течение года (например, когда бюджет министерства Великобритании изменяется после начала финансового года, в силу непредвиденных обстоятельств). Дополнительное финансирование из резервного фонда Великобритании может быть предоставлено в исключительных случаях, в частности, когда:

- правительство сочтет возможным осуществить финансирование в течение года за сопоставимые услуги в Англии для того, чтобы решить проблемы, вызванные непредвиденными и исключительными обстоятельствами, затрагивающими всю Великобританию;

- деволюционные регионы сталкиваются с непредвиденными и исключительными внутренними расходами, возникающими, например, в результате природных катастроф, которые, по объективным причинам, не могут входить в существующий бюджет.

Кроме того, когда:

- действия законодательного органа деволюционного региона приводят к расходам со стороны Великобритании, или наоборот, этот орган сможет осуществлять или получать платежи непосредственно от министерств Великобритании в объеме этих расходов;

- изменения вносятся в том случае, когда расходы на финансирование определенных программ Евросоюза затрагивают более одного министерства (после публикации ежегодного межминистерского обзора).

В случае необходимости, дополнительное финансирование может привести к пересмотру обязанностей и финансирования в будущем. Например, если парламент Шотландии воспользуется своими полномочиями по изменению налогов, то объем его финансирования будет увеличен или уменьшен на соответствующую сумму.

Хотя формула Барнетта является обычной процедурой, изменения в размере блочной субсидии могут быть внесены и без ее применения. Субсидии могут быть изменены после передачи обязанностей от государственного министерства региональному (как, например, обучение в 1991-1993 гг.). Правительство Великобритании также может принять решение внести одинаковые изменения во всех министерствах. Д. Хилд приводит в качестве примера решение правительства Великобритании полностью осуществлять финансирование труда медсестер и, поскольку у Шотландии больше расходов на здравоохранение на душу населения, чем у Англии, ей полагается большая доля дополнительных ресурсов, чем предполагает формула Барнетта. Еще одним примером служит финансирование полиции Уэльса, определяемое по обычной формуле министерства внутренних дел, а не по формуле Барнетта.

Аналогичным образом формула работает и в Северной Ирландии. Единственным отличием является лишь то, что из субсидии Северной Ирландии, рассчитанной по описанной формуле, вычитают 2,5% из-за возмещения НДС Исполнительному совету Северной Ирландии.

Изменение процедуры, последовавшее за «Комплексным обзором расходов» 1998 г. увеличило субсидию Северной Ирландии по сравнению с ее прежним объемом. В качестве коэффициента стала использоваться доля населения Северной Ирландии в процентном отношении к численности населения Англии, за исключением тех случаев, когда проводимые программы имеют более широкий охват, чем только территория Англии, как, например, осуществление социального страхования и когда более целесообразно участие Англии и Уэльса, либо Великобритании в целом.

Общественно-государственные расходы в Северной Ирландии состоят из трех категорий:

- расходы на уровне министерств Великобритании, главным образом, на содержание армии. Они не входят в региональные расчеты;

- расходы Министерства по делам Северной Ирландии, в основном, касающиеся правосудия и охраны личной безопасности, которые не относятся к переданным вопросам;

- расходы Ассамблеи Северной Ирландии на переданные вопросы. Частично они определяются формулой Барнетта (исключая, например, расходы на социальное страхование). Также, как в Шотландии и Уэльсе, формула Барнетта не определяет общий размер субсидии [3].

Критики называют несколько причин, по которым формулу Барнетта следует реформировать или отменить совсем и выработать другой подход к распределению ресурсов.

С началом процесса деволюции в Великобритании формула Барнетта находится в центре внимания политиков, исследователей и общественности, прежде всего, из-за распространенного мнения о ее несправедливости, поскольку объем финансирования общественно-государственных расходов на душу населения в Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсе выше, чем в Англии. Причину возникновения этой разницы многие видят в том, что формула не учитывает реальные потребности регионов в финансировании. Кроме того, к числу недостатков формулы относят ее непрозрачность, то, что ее использование потенциально способно подорвать процесс деволюции, и то, что она не имеет демократического основания, поскольку не закреплена в законе.




1. Пузаков, А. В. Перспективы реформирования формулы Барнетта как механизма финансирования деволюционных регионов Великобритании / А. В. Пузаков // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2011. №6 (12): в 3-х ч. Ч. 1. С. 157-160.

2. Barnett formula. Members’ Research Service: Quick guide. September 2008. URL: http://www.assemblywales.org/qg09-0001.pdf (дата обращения: 20.09.2011).

3. Edmonds T. The Barnett Formula. Research Paper 01/108. 30 November 2001.URL:http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/rp2001/rp01-108.pdf (дата обращения: 20.09.2011).

4. Funding the Scottish Parliament, National Assembly for Wales and Northern Ireland Assembly: Statement of Funding Policy. October 2010. URL: http://www.direct.gov.uk/prod_consum_dg/groups/dg_digitalassets/@dg/@en/documents/digitalasset/dg_191701.pdf (дата обращения: 20.09.2011).

5. McLean I., Lodge G., Schmuecker K. Fair Shares? Barnett and the politics of public expenditure. July 2008. URL: http://www.ippr.org.uk/members/download.asp?f=/ecomm/files/fair_shares.pdf&a=skip (дата обращения: 20.09.2011).

6. Select Committee on the Barnett Formula. 1st Report of Session 2008–09. 9 July 2009. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200809/ldselect/ldbarnett/139/139.pdf (дата обращения: 20.09.2011).





© Коллектив авторов, 2011-2016, info@yazik.info